检察侦查权:保留还是取消?
发布时间:2016-11-05 16:21:23   来源:百灵环保网   评论

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我并未想到,自己一篇《突发重磅:反贪局将并入纪委?》竟然在短短的2天内,迅速达到“10万+”的阅读量。在印象中,这是“大V”才能做到的事情,而我,并不是。

当然,文章不到2天已被腾讯删除,理由是“涉嫌违反相关法律法规和政策”——虽然这个公号被删贴已经不是第一次,但依然感到意外。因为,本人素来自律,一直坚守着法律人的原则和底线,还曾经自诩拥有法律人的理性。文章可以删除,但改革却不会因此停下。有心人通阅十八届六中全会公报,已经可以得出自己的解读:“全会强调,各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督……”这里,“监察机关”首次与人大、政府、司法机关并列。这在历史上是从来没有过的。党的文件的行文素来严谨,一词一句,甚至一个标点的改变,都有自己的深意。“公报”将监察机关提到史无前例的重要地位,一个与“一府两院”并驾齐驱的监察机构已经呼之欲出。按十八届纪委第六次全会中的要求,“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”这意味着,现行的反腐力量将进行整合,包括反贪侦查权,都可能向这个统一的监察机构集中。是否如此,相信读者会有自己的判断。其实,职务犯罪侦查权,对检察院而言,从来就不是一项单独的权力,而是整个法律监督权的重要一环,是其中的一个组成部分。缺少这一环,检察监督的权威,将大打折扣,它对现行检察体制的冲击,是整体性的、体系性的。当然,改革是需要付出代价的。反贪侦查权从检察系统的剥离,对整个反腐战略来说,或许并不是坏事,这也许就是改革的一种阵痛。作为检察系统,必须无条件支持。只是,被取消侦查权的检察监督该如何进行?我们要采取什么样的措施,才能保证我们的监督能保持应有的权威?……这将是整个检察系统必须面对的一个重大课题。回顾检察侦查权从辉煌走向边缘化,最终面临可能被取消整合的历程,相信每个检察人心情都是复杂的。我们支持改革,但因为对曾经从事的事业有着深深无法割舍的感情,我们感慨万千。

建立伊始:融入检察的血脉

1949年,在解放战争的隆隆炮火中召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》,最高人民检察署成立,依法“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”

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首任最高人民检察署检察长罗荣桓任命状

1954年《人民检察院组织法》颁布,该法第4条第二款规定,人民检察院“对于刑事案件进行侦查,提起公诉,支持公诉。”按照1962年11月两高一部制定的《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》,确定检察机关管辖属于国家机关工作人员、基层干部和企业职工中贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等构成犯罪的案件,这个划分虽然比较粗略,但却奠定了检察机关职务犯罪侦查权的制度基础。从新中国成立伊始,对政府机关、公务人员的监督,对刑事案件进行侦查,就是检察权的重要组成部分,已经融入了整个检察体制的血脉。直至十年“文@#…革”中,检察机关被取消。

恢复重建:废墟中蹒跚起步

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叶剑英同志

1978年的春天,乍暖还寒。叶剑英同志在第五届全国人大一次会议上所作的《关于修改宪法的报告》中指出,“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性,宪法修改草案规定设置人民检察院。国家的各级检察机关按照宪法和法律规定的范围,对于国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权。”1979年,我国颁布了第一部《刑事诉讼法》,该法规定“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他刑事案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”值得注意的是,这部法律赋予检察院的侦查权是非常灵活的,它包括两个方面:一是自侦权。包括贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪等。二是机动侦查权。只要检察机关“认为需要自己直接受理”,就有权启动侦查。法律之所以赋予检察院机动灵活的侦查权,目的是保证检察院的监督权威。举个简单的例子:如果个别公安人员因某种利害关系,对该侦查的案件拒不侦查,或者懈怠侦查,这种情况该怎么监督?如果检察院发现,公安机关侦查的案件背后疑点重重,而这一案件并不适宜继续由公安机关继续侦查,该怎么监督?一个最便捷的方式,就是赋予检察机关机动侦查权。对监督中发现的,不宜由公安机关侦查的案件,直接代位侦查。在恢复重建的一段时期内,虽然设立了经济检察、法纪检察等机构,但侦查权却不是检察机关的独立职权。经济检察实行的是侦、捕、诉“一条龙”模式,依照当时的监督理论,检察院的各种监督权是统一的整体,经济检察、法纪检察只是监督的一种方式。

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上世纪80-90年代的检察官刻板依照分权制衡的眼光,这种做法是不科学的。但在法律监督的角度看来,却有其合理性。因为,检察院设立之初,其职权就与“国家机关、国家机关工作人员是否遵守宪法和法律”紧密联系在一起。发现违法,总需要纠正吧?先发检察建议。不接受?行,还有纠正违法通知书。还不接受?行,如果涉嫌犯罪,启动侦查权。这是一个层层递进的链条。检察建议、纠正违法通知,甚至抗诉的权威,都来自侦查的后盾。取消这一后盾,前面的监督措施的权威,必然大打折扣。有人曾打了个不恰当的比方:朝鲜战争,美军之所以敢于无视中国的警告,越过“三八线”,是因为他们认为中国完全没有力量与之抗衡;越南战争,美军之所以不敢越过“十七度线”,是因为他们知道,一旦越过,他们将面临一场新的“朝鲜战争”。国家的话语权,在于其背后的综合实力;检察监督的权威,则在于背后强大的侦查权。

走向辉煌:以侦查权为主导的时代

1988年,全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》,首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪。最高检根据中央关于反腐败的精神,进一步调整了工作部署,把打击贪污贿赂犯罪列为工作重点,并提出“一要坚决,二要慎重,务必搞准”的办案原则,建立完善了侦查与批捕、起诉分开的内部制约等制度。

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全国检察院第一个反贪局成立

1989年8月18日,中国第一个反贪局——广东省检察院反贪污贿赂工作局成立。1995年,民盟中央委员黄景钧、温崇真、徐萌山、郭正谊等人在全国人民代表大会上提出成立反贪污贿赂总局的议案,同年11月10日,最高检反贪污贿赂总局正式挂牌。从最高人民检察院工作报告看,1988年至1993年刘复之检察长在任期间,全国检察机关共立案侦查贪污贿赂案件214318件,“侵权”、渎职的重大案件9060件,特大案件2482件,偷税抗税罪案38091件,假冒商标罪案5150件……也就是说,检察院自行立案侦查的案件近27万件!而时隔20年,2008至2013年,全国检察机关立案侦查的案件,刚过20万。这固然有案件管辖范围调整等多种因素,但一个不可否认的事实是,上实际80年代末到90年代中叶,检察机关的侦查权,达到了鼎盛时期。

鼎盛隐忧:1996年刑诉法的修改

反贪局的成立,一方面突出了检察院的侦查职能,充分发挥了检察侦查权的在法律监督中的效能,但另一方面,过多强调以检察权打击贪污贿赂的功能,无形中却割裂了检察侦查权与法律监督的关系。在许多人眼中,检察院的侦查权本质上与公安机关的侦查权并无不同,区别只在于分工不同。

1996年,刑事诉讼法迎来一次大修,检察院除了被取消“免予起诉”的权力以外,侦查权也被大幅削减。偷税、抗税案;假冒商标案;重大责任事故案;诬告陷害案;破坏选举案;非法侵入他人住宅案案;非法剥夺宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯案等,不再属检察机关管辖。检察侦查权大幅“瘦身”。而1979年刑事诉讼法规定的机动侦查权,也仅限于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,而且须经省级以上人民检察院决定,才可以由人民检察院立案侦查,几乎名存实亡。而实际上,机动侦查权对保障检察院的法律监督是极其重要的。1995年张思卿检察长的最高人民检察院工作报告中提到这样一个案例:江苏省沛县刑满释放人员丁道勇,于1992年12月至1994年4月,先后作案15起,打伤、刺伤、烧伤18人,作恶多端,罪行严重,只被有关部门处以劳动教养三年。沛县人民检察院依法直接立案侦查,提起公诉,丁犯已被一审判处死刑。劳教与死刑,冰火两重天。检察机关在以机动侦查权维护公平正义方面,还是作了不少的努力。可惜的是,由于经费紧张等因素,一些检察院在行使机动侦查权时,热衷于办理打假、打走私等案件,以此获得经济收益。机动侦查权的行使,偏离了法律监督的轨道。这也为该职权的取消提供了正当性的理由。

自我限权:检察侦查权的收缩

1990年代中期以后,正当程序理论几乎为中国刑事诉讼法和诉讼法学研究提供了全部的想象空间。作为正当程序理论两个核心命题之一,以下判断,影响至深:正当/可接受性既不在于过程起点的规定性,也不在于过程最后所得出的结果,而只在于过程本身。

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《人民检察官》剧照但是,何为正当,由谁设计,以什么标准设计的程序为正当,在不同的持论下,始终难获得共同接受的界定。以实定法作为最低限的正当,这一愿景亦不断被诉讼实践否弃。于是,原本作为法律监督权组成部分的侦查权,被学界从法律监督中割裂。他们质疑:检察院侦查的案件,由谁来监督?为了应对学界的质疑,检察机关开始进行自我限权:1999年韩杼滨检察长的工作报告,罕见地将纪律整顿作为报告的第一部分,在贯彻中央“四条禁令”的同时,推出了“九条卡死”的硬性规定;2003年10月15日,最高人民检察院推出《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,试行人民监督员制度;2012年,全国检察机关实行职务犯罪批捕权上提一级的制度……这些自我限权,在维护司法公正方面,作用还是积极的。但导致的另一个后果,却是检察侦查权的收缩。某位省级检察院副检察长曾非常无奈的感慨:检察院面临的监督并不少,人大监督、党委监督、纪委监督、上级检察院的监督……为什么这些有权监督的主体,自己不思考该怎么加强对检察院的监督,如何完善对检察院的监督机制,反而是被监督的检察院,主动张开双臂:你们来监督我吧!现实,就是这样的令人尴尬。

编辑:王涛

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